新时代企业监管改革方法论思考

近几年，福建省工商和市场监管部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断解放思想，转变观念，主动作为，大胆实践，积极推进企业监管改革，切实加强事中事后监管，取得了积极成效，有些工作走在全国、全省前列。在改革实践中，我们十分注重学习和运用科学方法论，不断进行思考完善，从中初步梳理出推进新时代企业监管改革要注意把握的八个基本方法。

   

 一、以问题为导向，什么问题突出就优先解决什么问题

    

改革要解决问题，旧的问题解决了，新的问题又会产生，改革永远在路上。因此，新时代企业监管改革一定要以问题为导向，特别要针对存在的突出问题来谋划和推进，不急躁，不气馁，少发牢骚，多干实事，蹄疾步稳，久久为功。

    

比如，从巡查制到抽查制。

    

商事制度改革从“宽进”开始，比如注册资本从实缴改认缴，企业从年检改年报，简化住所（经营场所）登记手续，推行电子营业执照和全程电子化登记等，随之而来的就是企业监管问题，即如何在“宽进”的同时落实“严管”。国务院2014年2月公布的《注册资本登记制度改革方案》提出：“通过改革监管制度，进一步转变监管方式，强化信用监管，促进协同监管，提高监管效能。”国务院2014年8月公布的《企业信息公示暂行条例》，正式提出对企业公示信息实行随机抽查。

    

如何从推行多年的巡查制转变为前所未有的抽查制？福建省工商局以问题为导向，2014年上半年就谋划在省内选择一些地方开始探索企业抽查试点。当时企业还没有公示信息，我们从抽查企业经营行为开始。在探索过程中，我们不断解决出现的各种问题，什么问题突出就优先解决什么问题。

    

一是解决监管理念问题，即为什么要实行随机抽查监管。实行巡查制的逻辑起点是，假定企业都有可能违法违规，所以要时时处处进行巡查监管，甚至提出要巡查100%、全覆盖。实行抽查制的逻辑起点是，假定企业都想守法诚信经营，所以倡导实行信用监管，定期抽取一定比例企业依法严格进行检查，发现问题严肃处理，结果向社会公示，从而提高监管精准度，创造良好营商环境，鼓励企业更加重视信用积累。从巡查到抽查，反映了政府职能转变，是发展社会主义市场经济的必然要求。但抽查不是唯一的监管手段，投诉举报核查、交办移送问题查处、大数据监测监管、专项整治等也是必要的监管措施。我们的目标是建立以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。

    

二是解决公示平台问题，即企业名单放在哪里。2014年1月，我局在全国率先建成福建省工商系统市场主体信用信息公示平台。工商和市场监管部门关于企业的信息全部通过公示平台公示，方便公众通过互联网查询。

    

三是解决名单抽取问题，即怎么随机抽取企业。我局组织力量，自主开发启用企业名单随机抽取系统，2014年7月在全省试点地区首次开展企业经营行为随机抽查，取得宝贵的实践经验。

    

四是解决抽查流程问题，即如何实现随机抽查。2014年12月，福建省工商局制定《福建省工商系统市场主体抽查实施办法（试行）》；2015年1月，福建省工商局首次组织全省工商和市场监管系统开展企业经营行为随机抽查，抽查结果全部通过公示平台向社会公示，供公众查询。

    

五是解决从“单随机”向“双随机”发展问题，即检查人员如何随机抽取选派。2015年7月，我局组织试点地区首次开展企业和检查人员“双随机”抽查、检查结果在公示平台公示工作，2016年起在全省全面开展检查对象和检查人员“双随机”抽查监管工作。

    

六是解决从单部门“双随机”向跨部门“双随机”发展问题，即如何动员组织其他部门参与工商和市场监管部门牵头的“双随机”抽查工作。我局从2017年下半年首次组织开展企业年报跨部门“双随机”联合抽查，实现全省性5个部门（系统）联合抽查（工商和市场监管、质监、食药监在县市已实现“三合一”，人社、统计部门参与企业年报工作）。2018年上半年主要抽查企业经营行为，根据实际需要和各部门协调情况，又增加农业、旅游、新闻出版广电3个部门参加联合抽查，部门总数达8个。7月26日，我们协调组织商务厅、烟草专卖局、知识产权局、海关第一次参加2017年度企业年报和经营行为抽查。全年参与工商和市场监管部门牵头组织的联合抽查的单位达到12个。

    

七是解决专业、精准、高效推进“双随机”抽查问题，即建立健全“双随机”抽查工作机制。去年我局总结了“四化”做法（规范化、标准化、集成化、一体化），李克强总理予以批示肯定；今年继续创新推进，进一步提炼出“四式”特色（点菜式、点穴式、机动式、一站式），相关材料已通过省政府办公厅向国务院办公厅呈报。目前，全省“双随机、一公开”监管机制运行顺畅，相关部门和基层单位反映较好。我们在各部门随机抽查事项清单和多部门监管责任事项清单的基础上，积极推动制定涉企跨部门“双随机”联合抽查事项清单，明确将同一区域和层级、同一时间段、同一类企业、检查内容类似或相近的检查事项纳入联合抽查事项清单，制定“一表式菜单”的抽查表格，达到“一次抽查、重点体检、全面规范”的目的。同时，我局不断改进检查对象随机抽取和执法检查人员随机选派方式，实现名单抽取、人员选派、检查组成立与企业匹配一键操作、一次性完成，检查项目、实施检查和结果录入直接从菜单中勾选，整个操作简洁明了、方便快捷。

    

二、以实效为目标，不搞形式主义、花架子

    

改革要有实效，不能为改革而改革，不能搞形式主义、花架子式的改革。因此，新时代企业监管改革必须围绕“实”字展开，方案求实，工作务实，干部实干，追求实效，同时发扬“钉钉子”精神，以量变促成质变，推进改革不断深化。

    

比如，推行企业信用分类监管。

    

2018年7月，国务院办公厅发出《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》，福建省推行的信用分类监管名列其中。

    

实行企业信用监管，是商事制度改革中加强事中事后监管的一项重大举措，在实践中如何有效地推进落实呢？我们的做法是推行企业信用分类监管。过去我们提信用监管，普遍做法是各级工商和市场监管部门按照一定指标要求，对企业进行量化打分、信用评级，等于由工商和市场监管部门对企业信用状况“背书”。随着商事制度改革推进，这一做法显然已不适应形势要求。2015年年初，我们在福州、平潭、厦门3个自贸片区试行企业信用分类监管改革，当年年底在全省推广。经过一年实践，2016年12月我局出台《关于创新体制机制创建一流营商环境的十条措施》，其中就有一条信用分类监管的内容。根据企业信用状况，实施差别化分类监管，激励企业守法诚信经营：对信用良好和守信企业，可降低抽查比例，对前一年度已被抽查且未发现异常、本年度再被随机抽中的，试行免予实地检查。又经过一年半的实践，2018年5月，我局出台规范性文件《福建省工商（市场监管）系统企业信用分类监管暂行办法》，建立了比较完备的信用分类监管工作机制。

    

与以往工商和市场监管部门直接对企业打分评级不同的是，工商和市场监管部门依托公示系统，根据企业守法诚信情况，自动将其信用状况分为良好、守信、一般、失信、严重失信五类。对企业信用类别信息，只在工商和市场监管内部一体化平台标注作监管参考。这一改革的最大实效在于，有助于把信用监管的要求真正落到实处。对不同信用类别的企业在“双随机”抽查的频次、比例、方式等方面实行差别化监管，从而树立起鲜明的企业监管导向——信用类别越高监管越宽松，信用类别越低监管越严格，最终实现对企业“无事不扰”。我们想通过这一改革，激发和引导广大企业切实重视信用建设和积累，强化自我约束，实现企业自治、行业自律，从而减轻政府监管压力，最终实现社会共治目标。比如，我们明确提出对信用良好企业试行“不举不查”，即自被划分为信用良好企业之日起一年内不列入“双随机”抽查范围且不列为专项整治对象，但举报投诉、案件线索移送、大数据监测等市场监管中发现异常，根据国家、福建省开展市场专项整治、监管工作需要纳入的除外。

    

又如，建设国家企业信用信息公示系统（福建）。

    

福建省工商局在公示系统建设各个阶段都注重工作实效，较好地完成了改革任务。

    

公示平台建设阶段。2013年以前，我们已经建成使用了覆盖从省局到各基层所每一名干部，既能网上办公又能实现全系统数据集中的一体化平台。因此，当省局党组2013年下半年提出建设企业信息公示平台的任务后，我们只用了不到4个月，就于2014年1月在全国率先开通“福建省工商系统市场主体信用信息公示平台”，首次将原先工商和市场监管部门内部掌握，社会公众要依申请才能查询的涉企信息，通过互联网在公示平台公示。这是破天荒第一次，公众只要能上网，就能方便地查询到企业相关信息，社会反响很好。

    

公示系统基本建成阶段。2016年年初，总局按照国务院部署，提出建设国家企业信用信息公示系统，在全国选了8个先行试点地方，福建省是其中之一。我们在公示工商和市场监管部门涉企信息的基础上，争取省政府支持，明确在全省由省工商局牵头建设公示系统，要求各级各部门大力支持、积极参与。有了这把“尚方宝剑”，我们主动联系协调，到当年7月初通过总局验收时，全省已有38个省直、中直单位的涉企信息按照我们的标准规范归集到公示系统并对外公示。

    

公示系统全面建成阶段。2017年年初，总局提出要全面建成公示系统，并在我局召开研讨会，讨论提出全面建成系统的验收标准和总局关于公示系统管理办法的初稿。我们进一步完善公示系统的建设管理机制，由省政府办公厅转发公示系统管理办法，建立由省局局长任召集人的联席会议制度，进一步扩大信息归集部门，省直、中直部门达到56个。公示系统的功能进一步完善，部门归集信息渠道更通畅，公众查询使用更方便，跨部门联合抽查结果都能够在公示系统对外公示，部门运用公示系统信息进行联合惩戒更有成效。

    

强化公示系统运用管理阶段。福建省工商局党组今年年初提出，依托公示系统，稳步推进建设“福建省统一大市场智能化全程监管系统”，对内进一步整合工商各类平台和信息，对外进一步强化部门联合惩戒联动监管，同时进一步增加归集信息的部门。目前省直、中直参与公示系统建设的部门扩大到64个，实现归集部门全覆盖。公示系统共归集涉企信息7799万条，总体上实现涉企信息部门全面覆盖，归集信息100%记于企业名下。

    

三、以创新为动力，不等不靠、主动作为

    

改革要靠创新推动，理念要新，措施要新，方式方法要新，不能因循守旧，按部就班。因此，新时代企业监管改革必须与时俱进，注重创新，在实际工作中自觉先行先试，不等不靠，主动作为，以干得助。

    

比如，我们在公示系统信息归集实践中创新提出“两条腿走路”新模式。

    

在基本建成公示系统过程中，针对时间紧、任务重、信息归集主渠道尚未完全畅通的情况，我们根据实际情况和基层需要，创新推出“两条腿走路”的信息归集新模式，即由我局在政务内网上开发直接接收各单位涉企信息的“直报通道”。各单位既可通过省数字办建设的全省信息共享平台归集信息，也可通过省局“直报通道”直接将信息归集到公示系统，从而解决了基层单位无法报送信息的问题。

    

又如，我们开展大数据分析监管。

    

商事制度改革开始后，我们十分重视公示信息的大数据分析，从原来每年的市场主体发展、消费维权、执法监管等方面的定期分析，到依托公示系统加强对归集的海量信息的大数据分析，进而提出监管建议和对策。2013年以来我局持续推进决策支持系统建设，通过工商数据与其他部门数据的横向比较、交叉分析，初步实现各类型工商业务数据深度分析应用。我局每年撰写形成年报大数据分析、抽查监管、经营异常名录管理和企业活跃度分析等专题报告上报省政府，多次得到省领导的批示关注，要求抄送各设区市政府和省直有关部门，服务领导决策和经济发展、监管执法工作。今年我局在原有分析报告的基础上，将增加部门归集信息大数据分析报告，进一步提高事中事后监管的精准性。

    

再如，监管中包容审慎监管原则的创新应用。

    

2017年8月9日，福州发生“达达”快送女婴事件，引起舆论较大反应。针对这一新业态出现的监管新问题，我局按照省政府部署，从大局出发，创新监管思路，先摸清底数，经过综合研判，决定召集福州几大同城快送公司负责人进行集体约谈，讲清事件严重性和问题所在，要求当事公司严肃整改，其他公司增强自律自治意识，全面开展各自系统的自查自纠，并将整改情况向省工商局报告。我们这一包容审慎监管的创新方式和良好效果得到社会认可和党委、政府肯定，有效保障了金砖国家厦门会晤的顺利进行。

    

四、以人民为中心，把方便留给群众、把麻烦留给自己

    

改革要让人民受益，把以人民为中心的发展思想体现在各个环节各个领域，不能说一套做一套，也不能只说不做。因此，新时代企业监管改革必须倾听群众呼声，满足群众需求，方便群众参与，增进群众福祉，切实体现改革为了人民。

    

比如，“双随机”抽查，特别是跨部门“双随机”联合抽查。

    

我局制定了《福建省工商系统市场主体“双随机”抽查实施办法》《福建省工商（市场监管）系统企业“双随机、一公开”抽查工作指引（试行）》《福建省工商局随机抽查事项清单（第二版）》，实施公平、简约、有效、公开的监管。工商和市场监管部门结合信用分类监管，实施以“机动式”“点菜式”“点穴式”“一站式”抽查为主要内容的四式“双随机”抽查，牵头开展跨部门联合抽查。对企业来说，有效减少到企业检查次数，既增强监管精准性，也减少对正常经营企业的干扰，把方便留给企业特别是正常经营、诚信经营的企业；对参与联合抽查的其他部门来说，只需提出抽查项目需求，派几个检查人员参加，其他事务如牵头组织协调，企业抽取、人员抽取和匹配，检查方案，检查表格，车辆保障等，都由牵头单位即工商和市场监管部门承担，把方便留给了协作部门；对广大群众来说，抽查能发现问题企业并将抽查结果公示，可以给消费者一个提醒，有利于消费者选择商家，从而把监管带来的压力留给自己，把方便留给广大群众。

    

五、以统筹为抓手，既着力于点上探索又注重面上推动

    

改革要注重统筹，对一时没把握的新举措，先个别试点取得经验，再总结完善及时推广，不能各自为战或一哄而上。因此，新时代企业监管改革必须树立全局观，领会上头，吃透下头，提前谋划，试点开路，注重发挥基层积极性、创造性，及时将好的做法加以完善提升后向全省推广，扩大改革效应。

    

比如，我们的自贸区监管。

    

福建省工商局作为自贸区市场监管组30个单位的牵头人，既要协调相关单位做好面上的监管工作，更要带头积极探索，在工商和市场监管职责范围内大胆实践，率先垂范。我们在自贸区先行探索对信用良好企业在一定期限内试行“不举不查”制度，对没有举报投诉、案件线索移送和大数据监测发现问题的企业，一般不实施检查；对信用良好、守信企业实行更加宽松的监管方式，营造“无事不扰”的营商环境；增强部门联合惩戒失信企业的有效性，探索推行“点对点”精准联合惩戒；拓展国家企业信用信息公示系统（福建）功能，在自贸区先行实施智能化全程监管，对内归整融合工商和市场监管部门各业务系统，建设统一的应急指挥调度机制；对外实现部门间共建共享共用，加强部门协同，提升执法效能。这些先行先试的改革举措，在一定区域内实践并取得成效后，我们及时总结完善，并复制推广到全省。

    

平潭综合实验区市场监管局发挥自贸区优势，主动作为，积极探索，与区法院共同创造法院送达信息共享运用的经验（法院将涉企判决文件无法送达的信息共享推送给市场监管部门，市场监管部门据此将当事企业列入经营异常名录管理；企业申请移出经营异常名录后，市场监管部门再将相关信息共享推送给法院），国务院办公厅于2018年5月印发文件要求在全国复制推广。省法院前一段在平潭召开了全省法院系统座谈会，专门邀请省工商局企监处、信息分局同志参加。接下来，两家将联合发文，把相关工作经验复制推广到全省。

    

六、以协调为途径，调动一切积极因素为改革服务

    

改革要善于协调，广泛调动各方积极性，不能单打独斗或企图独步天下。因此，新时代企业监管改革时时处处事事都要以协调为途径，在相关各方之间找到最大公约数，千方百计调动一切积极因素，推动改革各项任务落实。

    

比如，在具体的推进公示系统建设过程中。

    

我们也有跟发改委（数字办）意见不一致的时候，也有遇到一些部门不愿意归集信息的时候。对发改委（数字办），我们讲清楚彼此的工作关系是互为成员单位关系。在整体的社会信用体系建设上，我们是发改委、人行的成员单位，要按照发改委等的部署，相关信息要归集给他们；在企业的信用体系建设包括涉企信息归集上，发改委、人行是我们的成员单位，他们的信息必须归集到我们的公示系统上来，当然，归集的渠道可以以他们的为主，辅之以我们的“直报通道”。当初我们之所以要自建“直报通道”，也不是非要自起炉灶，而是因为数字办（空间中心）的渠道没有联通所有的地市和县区，也不可能寄希望于他们在短期内建成。为实现改革目标所需，我们只能先行开发，并且根据我省相关系统建设情况不断完善并沿用至今。我们不仅推动将公示系统建设立项、列入财政预算，我局2017年牵头建设的市场监管大数据应用项目也被发改委列入全省首批重点领域大数据项目。

    

又如，推动相关单位共同参与跨部门“双随机”联合抽查。

    

我们从工作关联度和利益相关点出发，增强协调的精准性和有效性。去年下半年组织第一次跨部门“双随机”联合抽查时，我们选择了两类单位：一是参加企业年报的人社厅和统计局。上半年两单位共同参加了企业年报工作，企业年报质量到底如何，需要大家一起来抽查检验，两家单位领导爽快地答应了。二是基层已经实现“三合一”的质监局和食药监局。“双随机”抽查任务在省里由省工商局部署，到了基层都是三家一起实施。我局建议在省里也3家一起组织，其他两个局认为有道理，也答应参加了。今年上半年，我们主要查经营行为，在原来5家的基础上，又根据工作需要和平时联系情况，增加了农业厅、新闻出版广电局、旅发委3家单位。下半年的年报抽查，我们邀请实行“多报合一”的福州海关、厦门海关参加联合抽查，同时增加下一步机构改革有关职能要整合的商务厅、知识产权局和日常工作联系紧密的烟草专卖局作为联合抽查单位。

    

七、以信息化为载体，把“互联网+政务服务”落到实处

    

改革要走信息化路子，坚持以信息化推进市场监管现代化，不能让信息成为“死数据”中看不中用。因此，新时代企业监管改革要按照“互联网+政务服务”的思路，建好用好公示系统，努力让数据多跑路、群众少跑腿，打破信息孤岛，实现共享共用。

    

福建省工商局党组始终把信息化工作作为关系全局的重要工作和“一把手”工程来看待和落实，不断健全信息化工作机制，特别强调服务和保障各条线业务工作需求和商事制度改革需要就是工商和市场监管部门信息化工作的最大目标。只要工商业务改革和发展有需要，信息化工作都要按时保质服务到位。我局自觉落实以人民为中心的信息化工作思想，牢固树立服务理念，善于运用创新手段，全力追求实效目标，以信息化推进市场监管现代化，软件开发注重便捷、高效、实用，方便广大市场主体、社会公众和基层干部操作使用。我局在全省范围内推广应用电子营业执照，全面实施简易注销、全程电子化登记、名称自主查重申报，创新推出年报联络员网络备案、个体工商户人脸识别自助登记打照、个体工商户微信年报等便民措施，并支持鼓励在全省推广运用，切实让人民群众感受到商事制度改革中信息化带来的便利。

    

八、以法治为保障，确保改革有序有效推进

    

改革要依法推进，凡属重大改革都要于法有据，不能朝令夕改、随意随性，要确保各项改革依法有序有效进行。因此，新时代企业监管改革要善于以法治思维、法治方式、法治保障落实改革任务，及时固化改革成果，形成常态长效工作机制。

    

省局的规范性文件。比如我们的经营异常名录管理和严重违法失信企业名单管理。经营异常名录管理方面，我们出台了《福建省工商系统企业经营异常名录管理实施办法（试行）》《办理企业申请移出经营异常名录的补充规定（试行）》等，举办全省培训班强化业务培训，不断完善经营异常名录管理机制。目前被列入经营异常名录的市场主体有238629户次，经申请移出103303户次。今年5月，我局印发《关于进一步强化企业经营异常名录管理工作的通知》，建立对申请移出经营异常名录企业的行政约谈制度，进一步增强了企业诚信守法意识。

    

严重违法失信企业名单管理方面，我局先后印发两份文件进行部署，加强数据库管理，完善业务系统关联，落实任职资格限制。我局已完成《福建省工商（市场监管）系统严重违法失信企业名单管理实施办法（试行）》（送审稿）合法性审查。《办法》具有智能化、可操作性和创新性强等特点，对严重违法失信企业名单的智能提示提醒、列入、移出、异议、运用等作了规定，明确职责分工、工作流程、提交材料和办理时限等有关事项，提升企业信用监管智能化水平。

    

省政府出台的文件。比如推动福建省政府办公厅先行出台《国家企业信用信息公示系统（福建）运行管理暂行办法》。

    

地方性立法。经过我们努力，《福建省商事登记和监管条例》已列入省政府2018年立法计划预备项目，由省工商局作为条例起草部门。为保证立法质量，确保立法的科学性、民主性，我局参照省直兄弟单位的做法，采取委托第三方立法的形式，委托高校法学院（系）、科研院所、律师事务所等专业团队，具体承办相关立法起草工作。同时，省局内部分工协作，形成合力，由法规处负责该立法项目的牵头组织工作；注册和行政审批处、企监处、个私处等业务处室按照商事登记和市场监管职能，分别做好相关立法评估、起草、修改、论证和沟通协调工作；省局其他有关处室、直属单位依照各自职责，做好相关配合工作。

    

习近平新时代中国特色社会主义思想，是坚持和运用辩证唯物主义和历史唯物主义的光辉典范，蕴含着丰富的马克思主义思想方法和工作方法，既是世界观、历史观，也是认识论、方法论；既讲是什么、怎么看，又讲怎么办、怎么干；既部署“过河”的任务，又指导解决“桥和船”的问题，是我们深化商事制度改革特别是新时代企业监管改革的科学指导思想，也是工作中取之不尽、用之不竭的宝贵财富。