把握违法行为实质准确适用法规
案例一当事人：菏泽某汽贸有限公司
办案机关：山东省A市工商局
执法机关接到投诉，反映当事人强行收取客户2000元续保金，不在其指定的保险公司上保险，就扣除2000元续保金。经查，当事人在没有保险资质的情况下，利用祥瑞4S店分期业务告知书格式条款，在乘用车销售中规定购车户“在贷款期内需要在本公司续保，如出现不在本公司续保情况，续保金不退还”，强制收取购车户车辆保险续保金。
执法机关认定，当事人在乘用车销售中，利用分期业务告知书格式条款强制部分购车户购买其指定保险公司销售的保险并收取保险续保金，不交纳续保金不让提车，排除购车户自主选择权，违反了《山东省消费者权益保护条例》第二十条第二款“经营者不得违背消费者意愿搭售商品，不得擅自增加服务项目或者附加其他条件”之规定。依据该《条例》第六十四条第(四)项“违背消费者意愿搭售商品，擅自增加服务项目或者附加条件的，责令改正，处一万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得”之规定，执法机关责令当事人改正违法行为，对当事人处罚款一万元。
案例二
当事人：邹城某汽车销售服务有限公司
办案机关：山东省B市工商局
执法机关接到消费者投诉后进行调查，确认当事人从开业起在经营场所销售品牌汽车时，要求贷款购车的消费者必须交纳2000元续保押金，才能办理贷款购车。
执法机关认定，当事人办理汽车消费贷款销售时要求消费者必须交纳续保押金的行为，违反了《山东省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十八条“经营者在市场交易中，不得实施下列行为……(三)胁迫他人之间进行交易”之规定，构成涉嫌胁迫他人之间进行交易的违法行为。
依据该《办法》第二十六条“经营者违反本办法规定的，由监督检查机关依照下列规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任……(九)违反本办法第十八条规定的，可以根据情节处以五万元以下的罚款”的规定，执法机关对当事人处以罚款7000元。
案 评
保险销售是消费者投诉的重灾区。比如，许多经销商在没有取得保险兼业代理证资质的情况下销售车险和人寿险，涉嫌无证经营、超范围经营；有些经销商账外暗中收取保险公司的返利或保险代理奖励，涉嫌商业贿赂；有些经销商向消费者强制收取保险押金，强迫消费者在自家店里购买保险。
近年来，随着汽车消费金融的兴起，经销商打着“防范贷款风险”的旗号，更加明目张胆地在购车合同或贷款购车抵押协议中设立格式条款，类似图中“按揭车辆在贷款还清前都必须在供方购买保险，按揭还清后供方退还保险保证金”之类的条款在全行业屡见不鲜。数据显示，当前贷款购车的消费者占近50%。这意味着每年有不少汽车消费者被强制收取保险押金，可见这种违法行为覆盖面之广。正是借助汽车贷款的消费需求，经销商强制收取保险押金的不法之风愈演愈烈。这种行为破坏了良好的消费环境，引起消费者不满和投诉。
近年来，一些地方工商和市场监管部门或从“诉转案”入手，或从清理整顿违法格式合同入手，对经销商强制收取保险押金违法行为进行调查，查处了一大批案件。
仔细研究这些案件，可以发现其定性和处罚依据存在差异，像案例一和案例二反映出来的不同就非常明显——山东省A市执法机关运用了《山东省消费者权益保护条例》，而该省B市执法机关却按《山东省实施〈反不正当竞争法〉办法》进行规制。从全国范围来看，在法律适用方面，各地工商和市场监管部门对此类案件的规制主要有三种路径：一是合同法系，二是消保法系，三是竞争法系。本文结合各地执法实践，对办理这类案件试作粗浅评述。
(一)从合同法系入手转致其他法规
如图所示，汽车经销商一般是在汽车销售合同或者在汽车消费贷款合同中制定格式条款，强制收取保险押金，这是一种明显、直接的合同订立行为。因此，笔者认为查办此类案件，应当先从合同法系入手。
《合同违法行为监督处理办法》第十一条明确规定：“经营者与消费者采用格式条款订立合同的，经营者不得在格式条款中排除消费者下列权利……(六)消费者依法应当享有的其他权利。”经销商在卖车合同或贷款购车合同中制定格式条款，强制消费者在自家店里购买保险，实际上是在格式条款中排除消费者按自己意愿通过其他方式或到其他地方购买保险产品的选择权，明显违反了上述禁止性规定。消费者完全可以通过线下，到其他经销商或保险公司门店处购买；也可以通过网络，在保险公司官网或第三方网站购买。通过不同方式、不同途径，消费者可以货比三家，自由选择保险代理商、保险公司和保险产品。经销商在合同中强迫消费者只能在其店内购买保险，明显剥夺了消费者的选择权。
对此类违法行为，《合同违法行为监督处理办法》第十二条规定了对应罚则：“法律法规已有规定的，从其规定；法律法规没有规定的，工商行政管理机关视其情节轻重，分别给予警告，处以违法所得额三倍以下，但最高不超过三万元的罚款，没有违法所得的，处以一万元以下的罚款。”
由此可见，《办法》的禁则和罚则都很完备，完全可以适用于此类案件，并转致相关法律法规。需要注意的是，引用此《办法》第十一条第(六)项时，需要阐明消费者依据哪部法律法规享有什么权利，或者说明被排除了何种具体权利，不能语焉不详。在引用该《办法》第十二条处罚时，需要阐明相关法律法规是否已有处罚条款，如有则应从其规定。
如在查处河北省邯郸市华尚汽车销售服务有限公司类似案件中，执法机关适用《合同违法行为监督处理办法》，在定性时引用《消法》，指出当事人排除了消费者的选择权。但因《消法》对这类违法行为的处罚条文不甚明确，故执法机关按“法律法规没有规定”适用了该《办法》的处罚条款。
再如，四川省执法机关在定性时，可转致《四川省合同监督条例》第二十条“格式条款不得含有排除对方下列权利的内容：(一)选择交易和服务的对象、数量、范围和内容的权利”。该《条例》认定经销商在格式条款中排除消费者选择交易和服务对象的权利。因为该《条例》中没有针对第二十条违法行为的处罚条款，此时可适用《合同违法行为监督处理办法》的罚则。
当然，实践中也有经销商不是通过合同格式条款进行限定，而是口头强制消费者交纳保险押金，这种情况则不能适用上述《办法》《条例》了。
(二)适用消保法系大胆规制
《消费者权益保护法》《侵害消费者权益行为处罚办法》以及部分地方消保条例或实施办法，共同构成了消保法系。消费者贷款购买汽车，本质上是消费行为；经销商强制收取消费者的保险押金，实质上是消费侵权。因此，执法机关处理这类案件时，可优先适用消保法系。
“消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。”《消法》第九条第二款明确赋予消费者选择权。该法第十六条第三款规定：“经营者向消费者提供商品或者服务，应当恪守社会公德，诚信经营，保障消费者的合法权益；不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易。”
上述两款规定，是工商和市场监管部门制止强制收取保险押金、维护消费者合法权益的最有力武器。从执法实践来看，湖北黄冈、随州，河南郑州、漯河，河北邯郸等地执法机关都祭起法律利器，根据《消法》第九条第二款和第十六条第三款，认定相关经销商设定不公平、不合理的交易条款，排除消费者的公平交易权和选择权，属强制交易行为。
至于罚则，这些执法机关都适用《消法》第五十六条。相比之下，湖北黄冈、随州的做法更值得称道——他们先发出责令整改通知书，责令经销商限期按消费者的合理要求退还押金；限期过后，再对拒不退还的经销商以故意拖延或者无理拒绝消费者退还费用的要求论处，最终适用第五十六条第(八)项“对消费者提出的修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失的要求，故意拖延或者无理拒绝的”规定处罚。这是一种精细执法。尽管这种处理方式增加了执法人力成本，但维权力度大、普法效果好，值得大力提倡。
有的地方适用《消法》第五十六条第(十)项“法律、法规规定的对损害消费者权益应当予以处罚的其他情形”处罚，但究竟是哪些法律法规、规定了哪些其他情形，处罚文书如果语焉不详，就会缺乏说服力。这一规定更适合像河南等通过制定地方条例细化《消法》的地方。
也有一些地方，如陕西延安、山东临沂的执法机关适用《侵害消费者权益行为处罚办法》。该《办法》第十二条规定：“经营者向消费者提供商品或者服务使用格式条款……不得作出含有下列内容的规定……(四)强制或者变相强制消费者购买和使用其提供的或者其指定的经营者提供的商品或者服务，对不接受其不合理条件的消费者拒绝提供相应商品或者服务，或者提高收费标准……”第十五条则明确了罚则。该《办法》非常适用于规制强制收取保险押金的侵权行为，可操作性较强。它与《消法》的最大不同点在于处罚上限，前者是违法所得3倍以下最高不超过3万元，后者是违法所得1至10倍或50万元以下。
此外，山东、河南、四川等省颁布了地方消保条例，广东、湖北等省制定《实施〈消费者权益保护法〉办法》。这些地方条例或实施办法基本上禁止经营者违背消费者意愿在销售商品时附加其他条件，并明确了处罚内容，操作性也较强。执法机关应按照特别法优于普通法的原则准确适用。
(三)对适用竞争法系规制的探讨
在实践中，一些地方对经销商强制收取保险押金的行为适用竞争法系进行处罚。
比如，河北有部分地区执法机关适用《反不正当竞争法》第十二条关于搭售的规定，以及《河北省反不正当竞争条例》第二十一条“经营者销售商品或者提供服务，不得违背购买者的意愿搭售商品、提供服务或者对商品的价格、销售地区和经营对象等进行不合理的限制”之规定来定性。
山东有地方执法机关认定此种行为违反了《山东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十八条“经营者在市场交易中，不得实施下列行为……(三)胁迫他人之间进行交易”之规定，构成涉嫌胁迫他人之间进行交易的违法行为。
另外，河南有地方执法机关曾将汽车经销商认定为“其他依法具有独占地位的经营者”，按《反不正当竞争法》《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中关于依法具有独占地位的经营者不得限定他人购买其指定的经营者的商品的规定进行定性和处罚。
笔者不赞成适用竞争法系的调查方向和办案思路，理由如下：一是立法宗旨有差异，《反不正当竞争法》开篇即明确为保护经营者和消费者的合法权益，这与消保法系保护消费者合法权益的宗旨有所不同。二是工商总局已取消品牌汽车经销商备案制度，认定经销商“依法具有独占地位”的基础不复存在。三是目前的消保法系完全能满足查办此类案件的需要，能很好地实现执法目的。相反，竞争法系因立法上的先天不足，对此类行为的规制显得心有余而力不足。
上一篇：从一起投诉看立案需要核查什么 下一篇：H医院乱收取空调降温费该如何处理？
热门文章
