从一起投诉看立案需要核查什么
案 情2016年4月，钟某向某地市场监管局寄来投诉举报信，举报某化妆品公司在天猫网络销售平台自营网店内发布违法医疗广告，导致其购买使用该店化妆品后，皮肤出现不良反应(附有网页广告、购物记录截图等书面材料)。钟某要求得到“退一赔三”赔偿并获得举报奖励。某地市场监管局收到投诉举报信后立即向钟某函寄消费调解通知书，安排消费者投诉调解事宜。在7日内某地市场监管局作出不予受理决定并函告钟某：因当事人无法联系，举报不予受理。钟某认为某地市场监管局对举报未予立案调查涉嫌违法违规，向上级机关提出行政复议。
分 析
笔者认为，某地市场监管局对当事人举报的处置是否依法合规，关键在于确定行政处罚立案需要具备怎样的条件和标准。
(一)立案意味着什么
立案是指确立行政处罚案件，是行政执法机关依据法律和部门职责及审批程序对涉嫌违法行为开展行政处罚调查的组织行为。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”可见，立案既是行政执法机关接收案件线索和材料的自然结果，也是依法启动行政处罚调查程序的起始环节和法律依据。工商和市场监管部门发现案源并经初步核查、核实案源线索后，认为依法应当立案查处的，办案机构应及时立案。按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的行政原则，未经立案，任何工商和市场监管部门及其工作人员都无权擅自对相关行为相对人开展调查活动；符合立案标准未予及时立案，属于未能依法履行职责的“不作为”。
值得注意的是，办案机构查办行政处罚案件的立案标准有两项：一是发现有涉嫌违法违规行为存在，这是客观存在标准，解决的是“有没有”违法行为或线索的问题；二是认为应当依法给予行政处罚，这是主观认识标准，明确的是对违法行为或线索“要不要”调查的问题。
实际上，立案时并不要求行政执法机关必须已查清查明涉嫌违法的确切当事人是谁，违法行为所涉具体财物状况以及情节、手段、结果等情况。也就是说，立案时并不要求行政执法机关必须掌握违法行为的具体细节，仅有违法行为的线索就可以立案。至于线索所指向违法行为的具体情况，可在以后的案件调查过程中逐渐查明。
对照上述立案标准，本案“当事人未能联系上”显然并非不予立案的理由。举报人的相关举报材料已满足行政处罚案件的立案条件，某地市场监管局理应立案后依法开展调查。至于该举报最终是否能够依据调查情况对当事人作出相应行政处罚，则是另外一件事情。
(二)立案核查与调查的不同
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条规定：“立案后，办案人员应当及时进行调查，收集、调取证据，并可以依照法律、法规的规定进行检查。”这里所指的案件调查检查和第十七条所指的立案核查有无区别?笔者认为，这是两个不同的概念。立案核查指的是行政机关对所获取的案件线索和材料进行审核、查看，根据立案标准就现有材料和线索(假定都是真实的)判断其是否符合立案条件，并不包括搜集证据、询问当事人及调查证人等调查方式。立案核查的具体情形包括：
1.行为或者线索所指向的行为是否涉嫌一般违法。行政处罚是对涉嫌一般违法行为开展的调查和处罚，如果该行为本身并不违法，则无须立案；如果该行为已超过《刑法》追诉标准，涉嫌犯罪，根据职能划分，也不应立案，应移送司法机关调查处理。
2.是否应该移送其他行政机关。有些行为虽然涉嫌违法，但工商和市场监管部门并无调查和处罚权限，譬如销售假卷烟、假种子，医疗纠纷处理等。《行政处罚法》第十五条明确规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这意味着工商和市场监管部门需要将不属于自己职责范围内的案件线索和违法行为的材料依职能移送其他部门调查处理。
3.是否已立案或处罚。涉嫌一般违法行为符合立案条件，还要看该违法行为是否已被立案或处罚。《行政处罚法》第二十四条明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这表明，如果有其他行政执法机关对当事人的相关违法行为已经立案或处罚，则一般不应对同一个违法行为再次立案调查或处罚。
4.是否超过追责期限。即使涉嫌一般违法行为，也有一定的追责期限。《行政处罚法》第二十九条明确规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”这就意味着，如果违法行为结束已经超过两年才被发现，也不能再立案调查。
5.是否有属地管辖权。《行政处罚法》第二十条明确规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”有些违法行为发生在多个地区，但是根据“一事不再罚”的行政处罚原则，往往只能由一个行政机关管辖。例如商品包装物广告虽然出现在多地超市，但按照相关解释，需要生产者而非销售者对这类广告承担行政责任。按照属地管辖的原则，销售地工商和市场监管部门应该将材料和线索移送行为发生地工商和市场监管部门立案处理。
6.举报、投诉是否属于恶意。这类情况比较复杂，有玩笑所致，也有误解所致，还有恶意报复。在实践中，因为竞争矛盾、消费纠纷等情形，举报人、投诉人可能对某一经营者反复举报、投诉。基于保护当事人合法权益的考虑，针对同一当事人同一违法行为的多次举报、投诉应并案处理。对于无中生有胡乱举报的，工商和市场监管部门应该要求举报人、投诉人提供新的证据，否则也不宜立案调查。
案件调查指的是行政机关在立案后依法对涉嫌一般违法行为进行证实或者证伪的组织过程，这其中包括现场检查、采取强制措施、询问当事人、调查证人、鉴定勘验、听证等环节。这是行政执法机关对有关涉嫌违法行为立案后作出行政处罚、移送处理或撤销案件的必经阶段和自然发展结果。某地市场监管局因联系不上当事人致使案件调查无法继续进行，应努力通过其他方式排除障碍(如到经营场所实地察看、联系网络交易平台等)，积极推进案件调查。
(三)立案的法律结果
立案后经过调查并不意味着必须处罚当事人，而是要求行政执法机关根据实际情况依法作出相应处置。对违法行为人作出行政处罚仅是处置方案的一种情形。一般而言，对当事人涉嫌违法行为立案的最终处理结果包括以下几种情形：
1.违法行为证据确凿，违法事实成立，须对当事人相关行为实施行政处罚。这是立案后最常见的处理结果，也是制止违法行为、惩戒违法当事人、教育所有经营者守法经营，最终实现规范市场秩序目标的一种重要方式。
2.撤销案件，对当事人不予处罚。这类情形包括：违法行为不成立；违法情节轻微并及时纠正、无危害后果；超过追责期限；对同一违法行为已立案或已处罚；案件长期搁置、无法继续，经领导批准撤销案件等情形。
3.撤销案件，移送相关部门处理。这类情形包括：违法行为已触犯《刑法》追诉标准，应移送司法机关处理；无属地管辖权限，移送违法行为地市场监管部门处理；无监管、处罚权限，移送有权管辖行政机关处理等情形。
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