天津“双随机”联合检查实践与启示

天津市依托2014年10月1日建成开通的天津市市场主体信用信息公示系统，集中全市49个行政机关，归集了全市87万企业、个体工商户、农民专业合作社、律师事务所和部分社会团体的信用信息，包括主体登记、行政许可、行政处罚、业绩情况等四大类，共计5013项信息指标。最大限度地归集信用信息，并予以公示，形成了“覆盖主体范围大、参与政府部门全、信用信息门类广”的市场主体数据库，为抽取检查对象奠定了基础。
在上述基础上，对市场主体实施了信用风险分类，即依据经营异常名录、严重违法企业名单、行政处罚、监督检查等信息，根据风险分类标准，对全市市场主体自动进行分类，并根据信息的变化动态调整，分类包括“良好”“警示”“失信”“严重失信”4个类别，概括了市场主体守法情况与违法风险，为有针对性地抽查提供了依据。
以《天津市市场监管随机抽查联合检查监督检查项目目录》为核心 建立“两个随机、自动匹配”抽取机制
2015年，征集全市36个部门的191个大项、526个小项的监督检查项目，形成《天津市市场监管随机抽查联合检查监督检查项目目录》，明确了每个项目的检查内容、检查方法、检查要求和法律依据。收入36个市级行政机关的289名执法人员，394个区县级行政机关的4388名执法人员形成执法检查人员数据库。2016年，对2015年检查项目目录进行修订完善，形成了2016年度天津市“双随机”联合检查事项清单，合计169个大项，459个小项，涉及行政机关35家。同时，执法人员库人员数量增至8986人。为切实保证“双随机”抽查的公正性、科学性和规范性，排除人为因素干扰，以天津市市场主体联合监管系统为载体，根据企业的行业分类对市场主体名录库、检查人员名录库、随机抽查事项进行分类，把企业、监督检查项目、检查部门和检查人员串联起来，形成对应关系。全面实现了一键自动随机抽取企业，一键自动匹配相应的检查部门和检查项目，同时随机抽取检查人员。自动产生的内容固化为“年度联合检查项目表”，即“一企一表”。
一企一表、一表共用、数据回填、结果公示严格限制联合检查监管检查行为
“一企一表”是独立生成的个性化表格，表中涵盖企业基本情况、监督检查机关、监督检查项目及子项、监督检查人员、检查结果填写与签字确认等项目。监督检查人员共同使用“一企一表”，采取现场检查的方式，对企业实施检查。检查中，检查人员严格依照“一企一表”中载明的检查项目进行检查，将检查结果填写在表上，并签名确认。市场主体联合监管系统具备检查结果回填和公示、信用风险分类查询等功能，实现“双随机”抽查的自动化和全程可追溯。联合检查结束后，各监管部门登录“联合监管系统”，回填检查结果。检查结果在“联合监管系统”公示，不同的检查结果将对企业信用风险分类产生不同的影响。
政府领导、联合检查 深入推进全市范围的联合检查
为形成监管合力，在“双随机”联合检查工作中，天津市政府明确各区政府负有领导责任，各行政执法部门承担监管主体责任，市场监管委履行牵头责任。各区县人民政府负责本行政区域内“双随机”联合检查的领导工作。市场监管委负责制定总体实施方案、实施“双随机”抽取，协调市级行政机关参加联合检查、汇总检查结果等工作。区县市场监管局负责制定区县检查计划，细化检查日程，提供后勤保障，组织各部门成立联合检查组实施联合检查。
天津市“双随机”联合检查取得了一定成效，其有以下突出特点：一是统一建立“一单两库”，覆盖了较多的行政机关和区县。二是突出了自动化、规范化与制度化，避免了人为因素和走过场。三是突出了各部门联合检查，减少多头检查、重复检查。
在具体操作中，天津市采取先行试点、再全面推开的方式，于2015年4月在滨海新区试点推行“双随机”联合检查，并取得初步经验。2015年，该区在信用风险分类为“良好”的企业范围内，按照1%的比例随机抽取2511户企业。2016年对应市场主体信用风险分类实施差异化抽取，尤其是“失信”和“严重失信”企业，抽取比例分别为3%和100%，总计共抽取2797户企业。2015年，联合检查总计有36个市属行政机关和267个区县部门参加，各区联查小组共出动869组次，21032人次，1194车次，对2411户企业进行了检查，占“双随机”联合检查应检户数的96%，合计检查项目45166个，其中对3707项发现的问题进行了责令整改，203户企业被列入经营异常名录。2016年度“双随机”联合检查已经结束，检查结果正在统计。

创新探索

关于随机抽查事项
《天津市市场主体信用信息管理办法》和《天津市市场监管随机抽查联合检查暂行办法》都规定了不适用“双随机”抽查联合检查的情形：
（一）对矿山开采、建筑施工、危险品生产销售、道路交通运输等高危行业和涉及人身财产安全、公共安全、公众健康安全的消防、食品生产、特种设备、环境保护等领域的监督检查。
（二）国务院、国家各部委和市人民政府对监督检查有明确要求的。
（三）投诉举报企业违法违规行为，依法应当进行监督检查的。
（四）法律、法规对监督检查方式有明确要求的。
联合检查的制度设计是要求各行政机关通过一次检查、联合检查、现场检查的方式实施检查。上述情形有的需要一定的检查周期，有的需要一定的检查频次，有的是法律、法规作出了普查的规定，因此，排除部分领域有一定的合理性。上述做法在形式上与国务院“随机抽查方式要在各执法监管领域、各行政机关实现全覆盖”的要求有所差异。
关于抽查的比例和频次
国务院要求“根据当地经济社会发展和监管领域实际情况，合理确定随机抽查的比例和频次”。天津市开展“双随机”联合检查对频次设定为每年度一次。在比例设定上，注重运用信用风险分类。2015年，对“警示”以上风险较大的企业加强监管，对信用风险分类良好的企业降低检查比例，从“良好”类别的企业中抽取了1%。2016年，加大对信用风险分类较差企业的抽查力度，采取阶梯比例实施了抽取。但总体上看，联合检查的抽取量与“双随机、一公开”机制设计的抽取量有较大的差距。
在结果运用方面，天津“结果回填、信息公示”的做法与国务院要求比较一致。
天津做法的优点与不足
天津做法的初衷是减少检查次数，减轻企业负担。从2015、2016两年的实践看，联合检查的优点在于：一是各部门在统一组织下联合检查，规范了检查行为，减少了检查的随意性；二是各部门在联合检查的同时，也对企业实施了联合服务；三是联合检查对部分监管力度不足、监管意识淡薄的部门起到了一定促进作用。但是不足也比较明显：一是参加检查的部门和人员众多，组织协调工作难度大，行政成本高；二是各部门的检查内容和进度不一，影响检查效果；三是联合检查的地位并未明确，联合检查与各部门日常检查不存在替代关系，存在一定行政风险。
综上所述，笔者认为天津做法更关注多部门联合，通过统筹建立联合检查事项清单，实现统一行动、一次抽取、一次检查。而国务院相关要求更侧重于各行政机关在各自领域深入推广“双随机、一公开”机制，通过制定并实施联合抽查计划，实现对同一市场主体的多个检查事项的一次性检查。

建议和启示

明确几个关键问题
明确随机抽查事项清单范畴。国务院相关文件明确提出随机抽查事项，要达本部门市场监管执法事项的70%以上、其他行政执法事项的50%以上，力争2017年实现全覆盖。但对于市场监管执法事项与其他行政执法事项的范畴至今未有明确要求。从目前国务院各部委公布的随机抽查事项清单看，依据参差不齐，内容详略不一。在各地落实与细化随机抽查事项清单的过程中已经出现了内容不一致的问题。同时，抽查事项与各地梳理的权责清单、行政处罚清单等的关系也不明确，内容互有交叉竞合，给地方开展“双随机”工作造成了一定困难。
明确检查对象的概念。国务院要求在所有的执法监管领域实施“双随机”抽查，随机确定检查对象。同时，国办发【2015】58号文件提出“通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象”。《工商总局关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》也要求“省级工商部门依托国家企业信用信息公示系统建立检查对象名录库”。从上述要求看，检查对象被定位为市场主体、事业单位、政府机构等组织。但是在监督执法中，检查对象不仅包括市场主体，还包括商品、产品、生产设备、生产工艺等，甚至包括档案管理、政府资金使用等非生产经营行为。海关总署在深化全国通关监管“双随机”工作的有关要求中明确提出，海关的“双随机、一公开”是指各级海关在货物或物品进出口、加工贸易、税金征缴等监管过程中“随机抽取检查对象”，“随机选派执法检查人员”，并且“随机抽查的情况和查处的结果及时向社会公开”。海关把“双随机”通俗地解释为，需要开箱查验的货物以及负责查验的有关人员，也就是“查谁”和“谁查”都由计算机随机选定，通关流程完全公开透明。根据《中华人民共和国海关进出口货物查验管理办法》，抽取的货物可能涉及进出口货物收发货人或者其代理人、存放货物的海关监管场所经营人、运输工具负责人等市场主体。这种情况并不是特例，质监系统对特种设备的监管、食药监系统对药品医疗器械的监管、环保部门及住建部门对在建项目的监管都有类似情况。因此，把检查对象仅定义为市场主体并不周延，需要在今后的工作实践中规范和完善。
明确“双随机”抽查与日常监督检查之间的关系。国办发【2015】58号文件提出“法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展检查”的原则要求，并要求“不断提高随机抽查在检查工作中的比重”。“双随机”抽查作为监管方式的创新，要发挥出最优作用，迫切需要从顶层进行法律制度设计。
明确联合检查与部门独立随机抽查的关系。按照国务院的要求部分部委相继出台了随机抽查的文件规定，市场主体库范围、抽查频次、检查内容有所差别，程序不一、要求各异。天津的实践偏向各行政机关的联合检查，但联合检查的制度设计也导致了参与的行政机关数量和检查领域的覆盖面存在一定局限。按照国办发【2015】58号文件提出“探索开展联合抽查”以及“对同一市场主体的多个检查事项，原则上应一次性完成”的要求，如何协调两者之间的关系，需要进一步探索。
确定三个基本原则
“双随机”为常态，其他检查方式为例外。除法律法规对检查方式有专门要求的或者接投诉举报检查外，一律采取“双随机”抽查的方式实施检查。让“双随机”抽查成为行政执法检查的主要方式。
统一要求，分级检查。各行政监管部门要明确本领域“双随机”抽查要求，包括检查内容、检查方式和检查频次等。检查的具体实施可以根据监管需要，分为省、地（市）、县、乡（镇）等层级，建立以属地检查为主的检查机制。
横向联合，协同监管。各领域“双随机”抽查必须加强横向联合，否则可能造成新的多头检查。因此，在符合监管规律，加强各领域的协同监管，提高监管效能的同时，要减少对企业的干扰，减轻企业负担。
把强化主体责任作为重要目标
企业是其生产经营行为的第一责任主体。企业的主体责任能否依法履行到位，直接关系到人民群众人身、财产安全和公共安全。要将随机抽查项目清单与企业主体责任清单相结合，加强对企业落实主体责任的监督检查。将企业主体责任落实情况作为“双随机”联合检查的重要内容，对企业依法依规应当履行的预防、管理、报告、救援、赔偿等方面的责任落实情况实施重点检查。通过随机抽查，进一步明晰企业主体责任和政府监管责任的关系和边界，引导企业自觉履行法定义务，规范生产经营行为，有效降低监管风险。
加强落实在探索中进一步完善“双随机、一公开”监管机制
不断细化和完善检查事项清单。各部委相继出台的“随机抽查事项清单”，有的只是提出了梳理清单的基本原则，有的清单比较宏观。若进入实际操作的层面，需要各地根据地方实际情况依职责、依法规进行细化与完善。既可以增加地方法规规定的检查事项和监管实际需要的检查内容，又要满足“双随机”抽查的要求，对检查事项的内容、标准、层级等进行细化。这项工作不可能一蹴而就，必然要随着工作的深化、形势的发展动态调整。
分别建立各监管领域的“两库”。各监管领域内容不同，专业存在差异，应当适应执法检查的需要，建立执法检查人员库和检查对象库。必须做到监管范围明确、底数清、情况明，有的放矢，履职尽责。
建设共享共用的“双随机”抽查系统。以综合监管为导向，以信息化为基础，建设“监管全覆盖、全程可追溯、即时可维护、数据全联通”的“双随机”抽查系统。各行政机关既可独立对本监管领域实施“双随机”抽查，又可通过信息共享实现联合检查。各行政机关检查结果统一回填到一个系统，归集到市场主体名下，形成完整的检查记录，为大数据分析、风险防控提供翔实的资料。