重大执法决定法制审核制度研究

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2014年10月23日，中共第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出“严格执行重大执法决定法制审核制度”的概念。虽然工商部门早在1993年《工商行政管理机关行政处罚程序规定（试行）》中就规定了行政处罚案件法制核审制度，但是该制度与重大执法决定法制审核制度在层级、范围、效果等多方面都有明显区别。本文对重大执法决定法制审核制度的主要内容进行分析，就审核主体、审核范围、审核期限、审核方式、审核程序、审核内容、审核结果、审核的责任及对审核人员的考核等方面结合工作实际提出建议。

一、重大执法决定法制审核制度的界定
（一）重大执法决定法制审核制度概念的提出
2014年10月23日，中共第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”、第（四）项“坚持严格规范公正文明执法”中明确提出“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度”。
这是重大执法决定法制审核制度首次在国家层面的政策文件中出现。重大执法决定法制审核制度的确立可以说是党的十八届四中全会《决定》推进依法行政和加快建设法治政府的一个重大亮点，是我国行政执法领域的一大突破，对于规范行政执法行为，完善行政执法程序，促进我国行政程序立法具有十分重要的意义。
国家工商总局《关于深入推进依法行政的意见》在规定“严格执行重大执法决定法制审核制度”的基础上，增加了两项内容：一是采用列举的方式对于重点执法决定的范围进行限定，即对社会关注度高、影响比较大的企业登记、反垄断、网络监管、商标监管等方面的执法决定进行法制审核；二是要求加强和改进行政处罚案件核审工作，即严格执行重大执法决定法制审核制度不是废除原有工作中执行的行政处罚案件审核制度，而是要加强和完善该项工作制度，寻求二者最大的融合。
（二）重大执法决定的范围界定
笔者认为，准确界定重大执法决定的范围，需要弄清楚三个问题：第一，什么是行政执法决定；第二，为什么要限定“重大”范围；第三，重大执法决定的标准如何确定。
1.什么是行政执法决定
执法决定是行政机关行政执法的结果。行政执法是一个过程行为，执法决定则是这一过程的结果行为。关于行政执法的定义，主要有3种观点。广义的观点认为，行政机关依据法律规范作出的一切行政行为都是行政执法。这种观点本质上是将行政执法等同于行政行为，范围过于宽泛，不利于对行政执法的研究。狭义的观点认为，行政执法主要指行政机关依法监督行政相对人，对其违法行为予以行政制裁的活动，一般包括行政处罚、行政强制和行政检查等行政行为。目前已经较少使用这种观点。现在较为普遍的观点认为，行政执法是行政机关依法定职权实施的具有社会管理性质的具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收、行政裁决、行政指导等，将行政规划、行政立法、行政决策等行政行为排除在外。
在政府实践中，将行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等直接影响相对人权利义务的具体行政行为作为执法行为，不仅有直接法律依据，业已成为共识，也有利于推进依法行政，从实体和程序上规范执法行为。国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》等文件提出的加强和改进行政执法的要求都适用于上述具体行政行为。党的十八届四中全会《决定》要求，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。
2.为什么要限定“重大”范围
公正和效率是行政执法的两大目标，在追求规范、公正的过程中不能忽视效率。重大执法决定法制审核制度是在作出执法决定之前增加一个法制审核环节，有助于保障执法决定的公正，但增加程序必然会降低行政效率。因此，出于平衡公正与效率的需要，党的十八届四中全会《决定》只规定了重大执法决定法制审核制度，并没有要求所有执法决定都要进行法制审核。例如，一些当场作出的处理决定或者采用简易程序处理的执法行为，不属于重大执法决定。
3.重大执法决定的标准如何确定
对于重大执法决定的判定，目前并没有客观明确的标准。2008年湖南省颁发的《行政程序规定》中使用过“一般执法决定”和“重大执法决定”，但是没有明确重大执法决定的定义。在党的十八届四中全会《决定》出台之后，各地制定的重大执法决定法制审核制度对哪些属于重大执法决定、哪些需要法制审核作出一般性规定，但同时也普遍存在一些问题，如规定的执法类型单一，适用范围限于行政处罚，行政许可、行政强制、行政检查等执法行为没有包括在内。例如，《广西壮族自治区南宁市人防办重大执法决定法制审核制度》第一条规定，本制度所称的重大执法决定，指因行政责任人具有《南宁市人民防空行政处罚裁量标准》中所列严重以上情节，执法部门按规定作出的给予较高处罚金额或其他处罚方式的决定。
由于行政行为的多样性和复杂性，很难采用统一标准界定哪些是重大执法决定。笔者认为，在制定重大执法决定的判定标准时，应该把握四个原则。一是分类原则，针对不同类型的执法决定要采取不同的标准。二是多元原则。就行政处罚而言，应当从案值的多少、主体资格、法律适用疑难程度、社会影响广泛程度等多角度综合判断是否属于重大执法决定。比如罚款数额少的，可能法律适用疑难；案情简单的，也可能社会影响较大等。三是全面审查原则。无法确定是否属于重大执法决定时，应当报送法制机构审核。有必要列出类似“法制机构认为其他需要审核的执法决定”这样的兜底条款，将其他条款没有包括的、难以包括的、预测不到的，都涵盖在这个条款中，避免遗留“死角”。四是问题导向原则。实践中，真正引起行政复议或者行政诉讼的执法决定与执法决定的案值没有必然联系，大多数引起纠纷的执法决定往往是因为程序问题。当有些地方或者有些机关的某一类问题突出时，就应当重点审查，凡是问题多发领域的执法行为都应当进行法制审核。
（三）法制审核的性质
“法制审核”中的“法制”包含两层意思：一是指审核主体是法制机构，即要求办案部门与审核部门分开，实行“查、审分离”，不能自办自审；二是审核内容主要指对其执法行为的合法性和适当性进行的审查，看是否符合法律法规规定和部门制度要求。
法制审核就是由法制机构对执法机关作出执法行为的合法性和适当性进行核实查对、分析研判的过程。该过程不是调查取证过程，法制机构在审核案件时没有调查取证的权力。法制审核是行政决定程序的环节之一，但不是决定环节，并不能用审核来代替决定。
（四）重大执法决定法制审核制度的概念和特点
重大执法决定法制审核制度是指在行政执法过程中，为保证执法行为的规范和公正，行政机关在作出重大执法决定之前，先由机关内部法制机构对办案机关调查过程和调查结论的合法性及合理性进行审查，并提出书面审查意见，否则不得提交机关负责人或者办公会讨论决定。
重大执法决定法制审核制度有5个特点。
第一，程序事中性。重大执法决定法制审核制度是执法过程中，承办部门已经调查完毕、形成初步的结论性意见之后，在行政机关决策机构作出执法决定之前对拟作出的执法决定进行合法性审查的一项制度，属于一种事中审查制度。与重大执法决定备案制度、行政复议和行政诉讼等规定有着本质区别。
第二，范围特定性。重大执法决定法制审核制度适用于重大的执法行为，不属于执法行为的行政行为适用其他程序审查，属于执法行为但是不属于重大执法行为的，可以不进行法制审核。行政立法行为、与执法无关的重大决策行为、对公务人员的管理行为以及行政机关的民事行为等不适用该项制度。适用简易程序的行政处罚案件、对行政相对人例行的检查，不需要进行法制审核。
第三，主体法定性。即审核的主体应该是机关内部设置的法制机构。通过一个相对独立的机构对执法行为进行审核，确保审核意见的独立性，确保领导决策之前能够听取较为全面的意见，做到兼听则明。既区别于司法机关的合法性审查、上级机关的行政复议及行政决定备案性质的审查，又区别于办案部门领导对于案件的把关性审查，也区别于行政机关负责人或者决策议事机构对执法决定的审查。同时，法制机构属于行政机关内设部门，重大执法决定的法制审核仍然属于行政机关工作人员履行职责的职务行为，属于行政执法中的一个环节，是行政机关内部法律监督的程序，与政府外聘法律顾问的法律审查具有本质区别，内部审核与外聘律师的审查可以互为补充，但是不能以外聘法律顾问代替行使行政机关内部的法律监督职权。
第四，内部自律性。重大执法决定法制审核制度本质上属于内部的制约、监督程序，核审行为本身不直接对外发生法律效力。法制审核一般采用书面审查，如果对证据等有异议的可以要求办案部门说明情况，但是不能直接联系当事人进行询问核实。
第五，结果参考性。政府法制机构及其工作人员要努力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平，努力当好政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。这就决定了法制审核的结果即由法制部门制作书面审查意见仅是供决策者参考，该审核意见不能代替政府或者部门领导的决定。这也是法制审核制度与案件审理委员会或者局长办公会的区别。有些部门规定超过一定数量案值的案件应当由案审会审议，提交局长办公会讨论决定。这属于提高了法制审核的等级，并没有改变法制审核的性质。
（五）重大执法决定法制审核制度与行政处罚听证制度的区别
《行政处罚法》第四十二条规定，听证由听证机关指定的非本案调查人员主持。一般情况下，行政机关会指定内部法制机构承担听证工作。也就是说，法制机构大多数情况下承担着重大执法决定审核工作和听证工作。这两种工作均在作出处罚决定之前进行，都具有对办案部门的执法行为进行监督的功能，很容易混淆。
两者的区别主要体现在五个方面。一是来源不同。听证制度是《行政处罚法》中规定的一种法定程序。法制审核制度仅在国家政策中及一些部门规章中出现，目前还没有上升到法律层面。二是目的不同。听证制度的设立主要是为了保障当事人的合法权益，在作出重大行政处罚之前给行政相对人陈述和申辩的机会，听取行政相对人的意见。重大执法决定法制审核制度的目的是为了规范执法行为，是通过一种内部制约监督，提升执法质量，实现依法行政。三是范围不同。听证制度主要适用于行政处罚，重大执法决定法制审核制度则适用于行政许可、行政处罚、行政强制等，范围更广。四是程序不同。组织听证时必须要按照法律法规及规章规定的听证程序进行，不得违反。重大执法决定法制审核制度除了与行政处罚有关外，尚没有法律法规层面的程序规定。五是法律效果不同。违反听证程序，没有告知当事人听证权利或者应当组织听证而没有组织听证的，作出的行政决定无效。重大执法决定法制审核制度本质上属于内部的制约、监督制度，不对外产生法律效果，违反重大执法决定法制审核制度的也不必然导致行政行为无效。

二、重大执法决定法制审核制度的主要内容

（一）审核主体
目前，大多数行政机关将内设法制机构作为审核主体，少数行政机关以个人为审核主体。随着法律职业化的发展，逐步建立以个人为审核主体的审核制度更加便捷高效。
行政机关的内设法制机构并不当然是重大执法决定的审核部门。目前，审核主体的模式主要有三种。一是行政机关内设法制机构审核。例如，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定了法制机构审核的标准，标准以下案件实际上由办案部门自己审核。二是集体审核。例如，国家税务总局规定法制部门为审核的组织协调部门，各个业务机构负责书面审核，法制机构将审核意见统一反馈给办案部门，办案部门意见与各业务机构意见不一致的，由法制机构负责召集进行会议审核，法制机构一般不实际参与案件审核工作。质检总局实行案审委集体审理制度，先由案审委办公室（设在法制机构）出具初审意见，然后由案审委集体讨论并决定，不予处罚的要经过负责人签批。三是由案件承办部门自设法制工作人员负责审核。例如，食药监总局要求案件调查终结以后由3名相关人员进行合议。
由各业务部门或是集体审核的优点是能够从各自专业部门的角度对执法行为进行审查，集思广益，确保审查的全面和权威；缺点是征询各部门意见费时费力，行政效率不高。由办案机构内部人员审核的效率高，但公正性不能保障，审核人往往会迎合本部门领导意见失去独立判断的能力。
相比较而言，由相对独立于办案机构的法制机构作为审核主体，不仅能减少集体审核的环节，提高审核效率，也可以避免办案部门自办自审，保证审核意见的独立性。
（二）审核范围
一般情况下，审核范围等同于重大执法决定的范围，凡是重大执法决定均应经过法制审核，但二者也有不一致情形。例如，江西省工商局规定所有一般程序案件都应由法制机构审核。确定重大执法决定的范围时，应当按照分类、多元、全面的原则，充分考虑行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政行为的特点，确定不同的标准。除此之外，行政效率、法制机构审核的可承受能力等因素也应当考虑在内。另外，地域差别、行政区划级别也是影响重大执法决定范围的因素之一。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十六条的规定，省以下行政机关可以根据情况确定核审案件类型和范围，即充分考虑了地域差别。
（三）审核方式
法制审核的方式应该以书面审查为原则，在审核过程中遇到复杂的专业性问题可以征询业务部门意见，必要时候可以召集相关业务部门集体讨论，实行会议审查。
法制审核应注意三个方面的问题。一是审核人员要看原始案卷。执法人员调查终结提出处理意见后，应当将全部案卷材料交给法制机构进行书面审查，不能提交复印材料。网上审核一旦发现疑点或者模糊不清的地方，必须查看原始案卷。二是审核人员遇到情况复杂或者有疑问时，应要求办案人员说明情况。办案人员应如实接受询问，不得隐瞒。三是核审人员应当避免接触案件当事人，不能向行政相对人核实证据或者要求其提供证据，否则就违背了“查审分离”的原则。核审本质上是一种内部监督程序，对外并不产生法律效果。
（四）审核期限
审核期限是指自法制机构接收执法案件材料至提出书面审核意见的时间。法制机构审核时间太长会影响整个执法决定的办理期限；法制机构审核时间太短，不容易看出问题，无法保证核审质量。
《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十一条只规定核审机构核审完毕后应当及时退卷，并没有规定法制机构核审期限。北京市工商局要求法制机构（或法制员）在5个工作日内完成案件核审工作，重大、复杂案件的核审时间可以延长至10个工作日。《重大税务案件审理办法》第十八条规定，重大税务案件应当自批准受理之日起30日内作出审理决定，不能在规定期限内作出审理决定的，经审理委员会主任或其授权的副主任批准，可以适当延长，但延长期限最多不超过15日。质监部门规定案件审理委员会办公室初审期限为5个工作日，对于案件审理委员会集体复审期限没有规定。笔者认为，审核工作一般可以在3到7个工作日内完成，特别疑难或情况特殊需要延长审核期限的，可以经过核审机构负责人批准后适当延长。
（五）审核程序
审核的程序即审核的流程。通过对流程的合理设计，加强对审核行为的管理，确保审核结果的公正、权威，也便于厘清责任，做到权责明确，避免产生内部争议。
法制审核程序大同小异，基本上包括材料移交、审核、出具审核意见、退卷等环节。根据审核主体不同，程序也有所区别。一种是以法制机构或法制工作人员为审核主体的程序，采用这种程序的典型代表是工商部门。另一种是以集体为审核主体的程序，采用这种程序的典型代表是国税部门。
根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，工商部门的核审程序的主要流程是：办案部门移交案卷材料—法制机构负责人指定审核人员—审核人员阅卷并填写审核意见—法制机构负责人复核并在核审意见上面签字—审核人员退卷给办案部门。特别重大或者复杂疑难案件需要提交案审会审理并决定。法制机构经过初审认为需要召开案审会的，提请案审会负责人召开案审会，案审会主任决定召开时间和地点，法制机构负责召集案审会委员开会，案审会按照办案机构汇报、法制初审意见、各委员发表意见的顺序发言，法制机构填写会议记录交各委员签字并制作会议纪要，报审委会主任签批后入卷。
国税部门的审核程序是：稽查局提交审核申请—法制机构决定是否受理—受理的将材料复印并分送给各部门审委会委员—各部门的委员审理并提出审核意见—意见一致或经过法制机构协调一致的，由法制机构起草审理意见—报审委会主任批准—审理程序终结，法制机构退卷给稽查局。经法制机构协调以及办案机构补充侦查后仍不一致，则需要召集各部门审委会委员进行会议审理。会议审理的程序是：法制提交会议审理报告—确定会议时间地点并分送材料给各成员单位—按照稽查局、法制机构、各成员单位的顺序分别发表意见，并由法制机构做好会议记录，并根据会议审理情况制作审理意见书，报审理委员会主任签发。
国税部门的审核程序与工商部门的审核程序除了审核主体不同之外，有三个明显区别。一是国税部门的审核是在调查部门制发听证告知书并组织完成听证之后，才提交审核。工商部门的审核则是在调查终结之后制发听证告知书之前，不包含对当事人的陈述和申辩意见及听证意见的复核。二是国税部门实际上实行的是审决一体的模式，审核意见就是最终的决定意见，稽查局必须执行。工商部门的审核与决定是相互分离的，审核意见与调查意见不一致的由行政机关负责人或者是集体决策机构决定。三是国税部门的审核程序决定了其审核期限较长。自批准受理之日起30日内作出审理决定，不能在规定期限内作出审理决定的，经审理委员会主任或其授权的副主任批准，可以适当延长，但延长期限最多不超过15日，即审核期限可达45日。
（六）审核内容
法制审核制度是在行政执法决定作出之前的一种行政机关内部监督制约机制，主要是在事中规范执法行为，不仅要对执法行为的合法性进行审核，还要对执法行为的适当性进行审核。法制审核主要包括7项内容。
1.是否有管辖权
管辖包括两方面内容：职权管辖，即本部门对所调查行为是否具有管理职能；本机关管辖，即从地域管辖和级别管辖的角度审查是否有管辖权。根据《行政处罚法》第二十条的规定，行政违法案件由违法行为所在地县级以上有处罚权的部门管辖，法律、法规或者规章对一些特殊案件的管辖有规定的，应从其规定。例如，对于网络违法行为的，根据国家工商总局规定应当由平台所在地工商部门管辖。
2.当事人的基本情况是否查清
包括当事人是否具有行为能力和责任能力，是否具有法人资格，是否遗漏了共同违法行为人等。
3.主要事实是否清楚，证据是否确凿
包括当事人何时何地从事了何种行为，违法行为是否超过追责时效，违法所得及非法经营额的计算是否准确，取证是否规范，相关证据是否符合要求等。
4.适用法律、法规和规章是否正确
包括违法行为定性的依据是否正确，处罚依据是选择新法还是旧法，上位法与下位法、一般法与特别法的选择是否正确，是否存在转致适用法律的情形。
5.程序是否合法
包括立案、送达、告知义务是否履行，符合听证条件的是否举行了听证会。
6.执法决定是否适当
包括是否有法定从轻减轻处罚情节，是否考虑了处罚的社会效果，相似违法行为的处罚结果是否相当。
7.行政行为是否违法
包括是否存在超越职权或者滥用职权情形，对于应当追究刑事责任的是否已经移送司法机关。
（七）审核结果
审核结果是指审核机构或者审核人员出具的法制审核意见。一般情况下，法制审核意见有3种：同意、有条件同意、不同意。
1.同意
经审核，案件调查事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据明确的，则同意处理意见。
2.有条件同意
有条件同意分为4种情形：事实不清、证据不足的，建议补充调查；程序违法的，建议补正；法律适用错误的，建议改正；裁量权不当的，建议纠正。
3.不同意
不同意分为4种情形：违法事实不存在、没有管辖权、符合刑事移送标准应当移交司法机关或者情节轻微可以免除处罚。不同意办案部门处理意见的，应当写明不同意的理由和依据。
审核结果的效力与法制审核的性质有密切关系。法制机构是政府和部门领导的内部顾问参谋，法制机构制作的书面审查意见不能代替政府或者部门领导的决定。如果办案机构没有采纳审核意见或者是对审核意见有异议，应当由负责人裁决，不采纳审核意见本身不会产生不利后果。负责人应当听取法制审核意见，如果没有采纳审核意见应当说明理由。但是，在审核权与裁决权不分离情况下，审核结果就等同于负责人作出的决定，调查者不能对审核结果再作出任何改变。这也是规定“未经法制审核或者经法制审核不合格不得作出处理决定”的原因所在。
（八）审核责任划分及考核
用权受监督，有权必有责。法制审核工作的责任划分也应当明确，现实中追究审核人员责任的例子也经常出现。一般情况下，根据谁行政谁负责的原则，对于符合审核条件拒绝审核、不按期审核并出具审核意见、审核过程中丢失或者损毁证据、违反审慎审查义务、具有明显违法情形不予提出意见等情况，审核人员应当承担相应责任。应当提交审核没有提交审核的、未经法制审核就作出执法决定的、核审意见未被采纳的，审核人员不承担责任。责任承担还应考虑比例原则，不能因为经过法制审核就把全部的责任推给法制机构。

三、模式选择及建议

重大执法决定法制审核制度的建立和完善是一项具有全局性和创新性的行政执法改革措施，既需要在实际操作层面大胆探索和认真总结，更需要在理论层面和制度层面完善顶层设计和科学定位。工商部门很早就确立了行政处罚案件核审制度，对规范执法行为提高执法水平发挥了重要作用，为建立和完善重大执法决定法制审核制度积累了宝贵经验。
然而，工商部门的行政处罚案件核审制度与党的十八届四中全会《决定》要求的重大执法决定法制审核制度有很大不同。笔者认为，落实重大执法决定法制审核制度，具体有4种模式。
（一）通过完善行政执法程序，落实重大执法决定法制审核制度
这种模式将法制审核制度作为行政执法程序的一个环节，实行行政执法“调查”与“审核”分离，通过强化程序的制约作用和法制机构的把关作用规范执法行为。
目前，广西、湖南等地采用这种模式。例如,根据《广西壮族自治区行政执法程序规定》第三十三条的规定,调查终结，办案人员应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见，送本机关法制工作机构或本机关指定的其他机构进行审核。
工商、国税等部门规定的行政处罚案件的法制审核制度，本质上是将法制审核作为行政执法程序的一个环节来设置。因此，对工商部门而言，采用这种模式，更符合基层工作实际，容易被接受和执行。采用这种模式，需要修改和完善行政处罚程序规定。一方面，需要将《工商行政管理机关行政处罚程序规定》修改为《工商行政管理机关行政执法程序规定》，以便扩大适用范围，将重大行政许可、行政强制等决定纳入法制审核程序。另一方面，需要对原有行政处罚案件核审程序进行完善，更多体现重大执法决定法制审核制度程序制约和“调、审、决”分离的内容。
（二）在执法监督制度中增加“事前”和“事中”监督内容，落实重大执法决定法制审核制度
这种模式是将法制审核制度作为执法监督的一种形式，即从注重执法行为的事后监督向事前和事后监督转移，也有人称作是执法监督关口前移。将法制审核定性为执法监督的观点，一般不强调审核工作的程序制约作用，而更多强调法制机构的监督作用及执法风险的预防作用。
采用这种模式的行政机关通常会将重大执法决定法制审核制度写入单独的执法监督文件中，或者是将重大执法决定法制审核制度融入到其他执法监督制度中去。例如，《山东省行政执法监督条例》第十三条规定，实行重大行政执法决定法制审核制度，要求行政执法机关作出重大行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法决定的，应当按照规定进行法制审核。《天津市行政执法监督规定》第十四条规定，行政执法机关在作出责令停产停业、吊销许可证和执照、罚款达到可以要求依法听证的数额或者没收相当于该数额财物行政处罚以及其他重大、复杂的行政执法决定前，应当经本机关法制机构法制审核。未经法制审核或者经法制审核发现行政执法行为不合法的，行政执法机关不得作出行政执法决定。河南省和内蒙古自治区则是将法制审核制度规定在重大执法决定备案审查制度中。《河南省重大行政处罚备案审查办法》第五条规定，行政处罚机关作出重大行政处罚决定之前，应当经其法制机构进行法制审核，未经法制审核或者经审核不通过的，不得作出决定。
将重大执法决定法制审核制度列入执法监督序列，有利于执法方式方法的创新，有利于风险防范。但是该制度在执法监督规定中一般都比较笼统、内容不成体系，不利于执行，也缺少对法制审核行为本身的监督管理。另外，从党的十八届四中全会《决定》的体系安排角度看，重大执法决定法制审核制度列入规范执法行为模块，内容更偏重于执法程序的完善。《决定》中执法监督更加强调的是外部监督、内部的层级监督和专门监督。
（三）可以采取单行法模式，制定工商行政管理机关《重大执法决定法制审核制度》
目前，在省区市层面以单行法形式出台重大执法决定法制审核制度的并不多，一些地市职能部门多采取这种形式落实重大执法决定法制审核制度。例如,南宁市发改委出台《南宁市发展和改革委员会重大执法决定法制审核制度》。这种模式对于完整、准确地贯彻落实重大执法决定法制审核制度具有积极意义。
（四）制定工商行政管理机关法制审核人员管理办法，落实重大执法决定法制审核制度
一项制度的落实归根到底还是对人的管理。如果没有一批专业化法律人才队伍，重大执法决定法制审核制度的执行效果就会大打折扣，难以达到制度目的。
在政府机关，法制审核工作人员的管理一直是行政执法领域的薄弱环节。基层法制审核工作人员的工作任务很重，执法风险越来越大，但是对法制审核工作人员的管理相对滞后。由于法制审核工作人员岗位职责不明确，人员调整频繁，素质参差不齐，客观上弱化了法制工作人员作用，造成法制审核意见不被重视。制定工商行政管理机关法制审核人员管理办法，加强对法制审核人员的管理，推进审核主体法定化和审核岗位职能法定化，不仅是规范执法行为、落实重大执法决定法制审核制度的有效手段，也有利于推进行政执法队伍专业化、职业化和正规化。